Вернуться к списку публикаций

Владимир Мартыненко, доктор политических наук, профессор

PERICULUM  IN  MORA* 

Банковский надзор и закон о страховании вкладов в России  contra  гражданского общества

Журнал «Наука. Культура. Общество.», №2, 2005,  стр.3–41

Введение

Ненадлежащее страхование или «Много на себя брать, но мало отдавать»

Антибухгалтерский «надзорный подход» в исполнении «ненадлежащего» Центрального банка

Ненадлежащее определение ненадлежащих активов

Ненадлежащее исполнение–«перевыполнение» федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» – Закон как дышло, куда «ЦОБ, ЦОБЭ, ТПР-Р-РУ!» – туда и вышло

Ненадлежащее использование инструментов банковского надзора – «Средства у нас есть, у нас ума не хватает»

Ненадлежащее понимание бухгалтерского учета, – «Переворот в мозгах из края в край» или «Мастер класс ЦЭБЭ»: Как из убытков настрогать прибыль

Неадекватное понимание своих прав и обязанностей, или Новый способ отъема денег и перераспределения собственности

Капкан для банков и торфяной пожар для экономики

Вместо заключения


Ненадлежащее страхование или «Много на себя брать, но мало отдавать»7

Мчатся тучи, вьются тучи;
Невидимкою луна
Освещает снег летучий;
Мутно небо, ночь мутна.
Еду, еду в чистом поле;
Колокольчик дин-дин-дин…
Страшно, страшно поневоле
Средь неведомых равнин!
 А. С.  Пушкин8
 
7  20 июня 1996 г. Президент России Борис Ельцин, отправляя в отставку «тройку нападения» силовиков обмолвился журналистам, что «силовые структуры стали слишком много на себя брать, но мало отдавать».
8  Мир искаженный и извращенный; мутный мир Центрального банка; «…мутно небо, ночь мутна». Первый из трех эпиграфов к настоящей статье — строки из «Бесов» Достоевского. При этом напомним, что сам Достоевский в качестве первого эпиграфа к своему роману поставил строки из пушкинских «Бесов». «Хоть убей, следа не видно, / Сбились мы, что делать нам? В поле бес нас водит, видно, / Да кружит по сторонам». Для каждого раздела настоящей статьи мы поставили строфы из бессмертных пушкинских «Бесов».
9  «Интересное начинание, между прочим, но не для нашего климата» (Фазиль Искандер. Созвездие Козлотура). «Российский цикл известен: летом жарко, зимой холодно, весной — реформы, а осенью — кризис». Слова принадлежат небезызвестному Александру Лившицу («Новое время». 1999, № 27).
C 

ледует подчеркнуть, что в свое время принятие систем страхования депозитов в коммерческих банках в ведущих странах мира было вызвано реакцией на разрушительные последствия системных банковских кризисов на экономику и социально-политическую ситуацию, стремлением предотвратить их повторение в будущем. Поэтому они направлены не на защиту интересов мелких вкладчиков, какой бы важной ни была эта задача сама по себе, а на защиту самих банков от возникновения паники и массового оттока вкладов (как физических, так и юридических лиц), что связано с угрозой возникновения системного банковского кризиса. В конечном итоге, предотвращение этого кризиса позволяет обеспечивать социальные гарантии и защищать экономические интересы граждан.

В России принятый в конце 2003 г. закон о страховании вкладов граждан в коммерческих банках не отвечает задаче стабилизации банковской системы. Если этот закон будет реализован в нынешней форме9, то ни самих банковских кризисов, ни их разрушительных последствий для экономики страны нам не избежать. Во-первых, в отличие от соответствующих законов в развитых странах, он предусматривает лишь страхование вкладов физических лиц. Между тем, если для физических лиц денежные обязательства банка в основном выполняют функцию средства сбережения, то для юридических лиц они — фактически единственная форма денег, выполняющая функцию средства расчетов и платежа. Возможные потери денежных средств, представленных юридическим лицам в форме обязательств коммерческих банков по расчетным счетам, неминуемо приводят к падению объемов производства товаров и услуг или к банкротству. При этом в первую очередь страдают нанятые ими рабочие и служащие, т.е. граждане, для которых получаемая заработная плата является источником не только сбережений, но и условием физического выживания их самих, а также зависимых от них членов семьи. Во-вторых, устанавливается недопустимо низкая сумма страхового возмещения. В полном объеме должны возмещаться вклады на сумму до 100 тыс. руб., что составляет менее 3 тыс. евро. Отметим, что в то время как минимальный капитал российских банков установлен в размере 5 млн евро и его величина соответствует минимальному капиталу для вновь образуемых банков в странах Европейского Союза, величина страхового возмещения по вкладам в российских банках зафиксирована в рублях. Причем сумма страхового возмещения даже близко не соответствует той, которая устанавливаются в ведущих странах мира.

В США, например, максимальная сумма страхового возмещения на одного вкладчика банка, включая юридические лица, с 1980 г. составляет 100 тыс. долл. Причем на практике реальные объемы компенсации потерь кредиторов и вкладчиков несостоятельных банков существенно превышают размеры установленного страхового возмещения. В зависимости от используемой формы ликвидации банка происходит полная или частичная компенсация средств не только застрахованных, но и незастрахованных вкладчиков и кредиторов. К ним относятся вкладчики, чья сумма вклада превышает 100 тыс. долл., а также нерезиденты, банки и кредиторы по общим основаниям, непосредственно не связанные с осуществлением банковской деятельности. В среднем незастрахованным кредиторам и вкладчикам ликвидируемых банков компенсируется примерно 60-80% вложенных средств.

В Испании в период банковского кризиса 1978-1985 гг. (затронувшего 58 относительно небольших банков, на долю которых приходилось около 30% от общей суммы депозитов банковской системы) и банковского кризиса 1991- 1993 гг. (который коснулся и одного из крупнейших испанских коммерческих банков) величина страхового возмещения по вкладам составляла порядка 15 тыс. долл. Но и в первом, и во втором случае решение проблемы неплатежеспособных банков заключалось либо в создании условий для их приобретения платежеспособными банками, либо в оказании им крупной финансовой поддержки со стороны государства, так что потери для различных кредиторов и вкладчиков были минимальными.

В Японии с середины 1996 г. в целях преодоления банковского кризиса и недопущения краха всей финансовой системы государство фактически перешло на стопроцентную компенсацию средств абсолютно всем кредиторам и вкладчикам неплатежеспособных банков. В 1998 г., когда масштабы возникших проблем, связанные с преодолением банковского кризиса, еще не были осознаны в полном объеме, было принято решение о переходе на систему государственного страхования вкладов в коммерческих банках, во многом аналогичную той, которая применяется в США. Максимальная сумма страхового возмещения была ограничена 10 млн иен на одного вкладчика (юридического и физического лица). Этот переход планировалось осуществить в 2001 г. Однако ввиду сохраняющейся нестабильности в банковской сфере, сроки перехода были перенесены на 2005 г. Более того, осмысление опыта преодоления последствий банковского кризиса привело руководителей Правительства и Банка Японии к пониманию того, что и после введения в действие новой системы страхования депозитов необходимо сохранить стопроцентную гарантию возврата клиентам банков денежных средств, находящихся на расчетных счетах, по которым не выплачиваются проценты.

В период банковского кризиса в Скандинавских странах в 1990-1994 гг. всем клиентам банков была также обеспечена стопроцентная гарантия возмещения вкладов, в том числе посредством временной национализации ряда крупных банков. В Финляндии государственная гарантия возмещения всех средств кредиторов и вкладчиков банков сохранялась до 1998 г. В Германии государственная гарантия страхового возмещения вкладчикам несостоятельных банков в настоящее время установлена (в соответствии с общими принципами организации системы страхования депозитов и выплаты возмещения пострадавшим вкладчикам несостоятельных банков ЕС) на уровне 20 тыс. евро. Однако на практике в Германии сформирована такая система обязательного и добровольного, государственного и частного страхования, которая позволяет говорить о стопроцентном страховании вкладов и депозитов во всех коммерческих банках. Во Франции максимальный размер страхового возмещения установлен в сумме 76 тыс. евро в расчете на одного вкладчика.

10  Она не выдерживает критики и по той причине, что, если исходить из опыта развитых стран, целью введения системы страхования депозитов в коммерческих банках должно являться предотвращение набегов вкладчиков на банки, способных вызвать системный банковский кризис. Отсутствие причин для указанных набегов должно обеспечить условия, при которых тратить средства страхового фонда вообще может и не потребоваться. Иными словами, размеры страхового возмещения вкладов в банках должны устанавливаться в таких размерах, которые снижают до минимума вероятность использования средств страхового фонда. Кстати, в тех же США так оно и было на протяжении полувека после введения системы страхования депозитов. И если бы сами политики и чиновники ФРС в начале 80-х гг. прошлого столетия об этом принципе не забыли (в США появилось несколько пренебрежительное отношение к небольшим банкам, их кредиторам и вкладчикам), то банковского кризиса 1982-1994 гг. могло и не быть, по крайне мере — не быть в таком масштабе. Хотя в любом случае масштабы банковского кризиса в США, потери от него для клиентов банков (физических и юридических лиц), а, следовательно, и для экономики страны в целом, являются мизерными по сравнению с потерями российских юридических и физических лиц и российской экономики в результате банковских кризисов 1995 г. и 1998 г.

Разработанный чиновниками Банка России и принятый законодателями закон о страховании вкладов физических лиц в коммерческих банках не отвечает указанным критериям и требованиям. И с этой точки зрения он абсолютно бесполезен. При этом утверждения о том, что низкая сумма страхового возмещения — и только банковских вкладов граждан в России — определяются ограниченными экономическими возможностями государства, не выдерживают никакой критики10. В США система государственного страхования депозитов была принята в целях преодоления последствий Великой депрессии и введена в действие в 1934 г. В тот период экономическая и социально-политическая ситуация в стране была ничем не лучше, чем в современной России. Свыше одной трети населения США находилось за чертой бедности. Между тем сумма страхового возмещения по вкладам была первоначально установлена на уровне 2,5 тыс. долл., что соответствует примерно 25 тыс. долл. в современных ценах, и уже через полгода увеличена до 5 тыс. долларов, или 50 тыс. современных долларов. В то время эта сумма означала стопроцентную компенсацию всех вкладов в коммерческих банках. Правительство США понимало, что без обеспечения доверия к банковской системе невозможно ее эффективное функционирование, а, следовательно, восстановление экономики и расширение финансовых возможностей государства. К сожалению, такого понимания не найти ни у Правительства, ни у Банка России.

Разработанный ими закон о страховании вкладов граждан в коммерческих банках можно рассматривать лишь как форму повышения уровня налогообложения коммерческих банков. Установив недопустимо низкий размер компенсации вкладов физических лиц, ни Правительство, ни Банк России, по существу, не приняли на себя никаких дополнительных обязательств. Если рассматривать этот закон с точки зрения компенсации именно вкладов граждан в коммерческих банках, то и без этого закона Правительство и Банк России располагали всеми возможностями для того, чтобы эти вклады в случае ликвидации и банкротства банков были погашены за счет оставшихся активов самого банка. Причем не в пределах 100 тыс. руб. на одного вкладчика, а в полной сумме.
11  Такого порядка, кстати, не существует в законодательстве развитых стран. В действующее российское законодательство, он, похоже, перешел из гражданского кодекса советских времен. Но если в то время он был вполне оправдан, поскольку практически все юридические лица (формально, за исключением колхозов, которые по идеологическим соображениям рассматривались как кооперативы) были государственными предприятиями, и им не грозило банкротство, то теперь этот порядок следует рассматривать как атавизм. Либо как предвестие того, что в скором времени вновь планируется превратить все предприятия и организации в государственные или квази-государственные. Более того, это является показателем, свидетельствующим о сохранении на территории нашей страны со времен административно-командной системы деления на рубли первого сорта, второго сорта и т.д. для различных категорий советских граждан и предприятий. «А люди все роптали и роптали, / А люди справедливости хотят: / — Мы в очереди первые стояли, / А те, кто сзади нас, — уже едять». (В.Высоцкий).
Ведь по закону вклады граждан должны погашаться в первоочередном порядке (в том числе по сравнению со средствами на расчетных счетах юридических лиц)11. Прц этом Банк России обладает такими правами и возможностями контроля за деятельностью коммерческих банков, при которых он может требовать отзыва лицензии у банков еще тогда, когда у них в наличии остаются собственные средства. По закону их величина не может быть меньше двух процентов от суммы активов банка. Иными словами, ликвидируемый банк на момент принятия решения об отзыве у него банковской лицензии, как правило, еще располагает активами, которые позволяют не только компенсировать его обязательства перед гражданами, но и обязательства перед другими кредиторами и вкладчиками, и даже, возможно, частично — перед акционерами (участниками). При этом следует учитывать и то обстоятельство, что на долю вкладов физических лиц в подавляющем большинстве банков приходится относительно небольшая часть их совокупных обязательств. Таким образом, при проведении нормальной процедуры ликвидации активов банков всем гражданам и так должна быть обеспечена компенсация их вкладов.

В этих условиях возникает еще и вопрос о том, почему банки, которые не будут включены в систему государственного страхования депозитов граждан, предполагается лишить права работы с вкладами физических лиц? Почему просто не обязать указанные банки при приеме депозитов и заключении договоров о вкладе в банк указывать на то, что данный банк не входит в систему обязательного государственного страхования? Или, наоборот, те банки, которые вошли в систему страхования, обязать в своих договорах и при размещении рекламы в офисах указывать на то, что они являются членами этой системы страхования, как это делается, например, в США. При этом каждый гражданин брал бы на себя ответственность за размещение своих сбережений в том или ином банке. Ведь принятый закон о страховании не запрещает гражданам иметь депозиты в банках на сумму, превышающую размер страхового возмещения, т.е. не ограничивает величину вклада каждого отдельного гражданина суммой возможного страхового возмещения. Абсурдность идеи об ограничении вкладов граждан в банк суммой страхового возмещения, видимо, понятна сегодня даже «населению» Банка России. В свое время мысль об ограничении вкладов граждан в банк проявилась в установлении обязательного норматива, ограничивающего совокупные размеры вкладов физических лиц Суммой капитала банка. Однако если признать абсурдность хотя бы данной идеи, а не всего закона в целом в его нынешнем виде, то непонятно, в чем законодатели и Банк России увидели принципиальную разницу для физического лица: держать незастрахованные средства в банке, включенном в систему страхования, или размещать их в банке, который не стал участником данной системы? Если предполагается, что каждый гражданин получит возможность застраховать большую сумму денежных средств, размещая их на счетах в нескольких банках, то такая форма стимулирования размещения вкладов физических лиц относится к недостаткам системы страхования вкладов. Ведь в этом случае денежные средства могут быть изъяты из эффективно работающего банка и переведены в банк, который в лучшем случае использует полученные средства с меньшей отдачей для экономики.

Подобной проблемы не возникло бы, если бы Банк России вместе
12  Однажды автор прочитал на упаковке для блокиратора руля автомобиля: «Внимание! Снимите блокиратор перед началом вождения».
с Правительством и законодателями не только разработали и приняли закон о страховании вкладов в банках в соответствии с лучшими мировыми образцами, но и пошли бы дальше их, устранив объективно присущие им недостатки12. Речь идет о том, что государственный уровень банковской системы должен гарантировать клиентам банков лишь выполнение обязательствами коммерческих банков функций денег (средства сбережения, расчетов и платежа). При этом предоставление государственных лицензий на право осуществления банковской деятельности должно рассматриваться как государственная гарантия всем потенциальным клиентам банков в том, что обязательства указанных банков в объеме, в котором они выполняют денежные функции, никуда не исчезнут, независимо от того, что может случиться с тем или иным банком как юридическим лицом. Особо отметим, что речь идет только о государственной гарантии выполнения обязательствами коммерческих банков функций денег и не относится к той их части, которая связана с использованием возможностей банка различными юридическими и физическими лицами для получения дополнительного дохода или прибыли. Безусловной, полной и немедленной компенсации, в случае отзыва банковской лицензии и принятия решения о ликвидации банка, подлежат все обязательства банков на расчетных и текущих счетах, по которым не выплачиваются проценты. Компенсации должны подлежать и кредиты, полученные от других банков. Это необходимо для предотвращения системного банковского кризиса. Вместе с тем обязательства по срочным вкладам и депозитам, предусматривающие получение дохода, подлежат компенсации только в пределах основной суммы вклада, без начисленных процентов и по окончании установленного договором с банком срока. Например, держателям срочных вкладов могут быть выданы специальные сертификаты или векселя на номинальную сумму вклада, подлежащую безусловной оплате в установленный срок. Все причитающиеся по вкладам проценты могут быть получены (или не получены) в рамках обычной процедуры банкротства и ликвидации банка как юридического лица. Понятно, что в только рамках обычной процедуры банкротства могут быть компенсированы средства акционеров и участников коммерческих банков, а также других лиц, предоставивших банку денежные средства на особых условиях (в виде субординированных кредитов, кредитов участия и тому подобное). Иными словами, обычная процедура банкротства должна ограничиваться обязательствами перед собственниками банка, другими лицами, обязательства перед которыми приравниваются к собственным средствам банка, а также в отношении начисленных процентов по вкладам, депозитам и кредитам. В результате лишение банковской лицензии должно относиться лишь к проблеме ликвидации банка как юридического лица, созданного собственниками в целях извлечения прибыли и позволяющего другим юридическим и физическим лицам использовать банк как инструмент получения дополнительного дохода. Однако лишение юридического лица банковской лицензии не должно затрагивать ликвидацию банка как функции, которая обеспечивает саму возможность существования современных денег, особенно для предприятий и организаций.
13  Для предотвращения возможных инфляционных всплесков вследствие сохранения за денежными обязательствами неплатежеспособных или несостоятельных банков перед их вкладчиками и кредиторами всех функций денег в центральном банке должен образовываться совокупный резервный, или страховой фонд банковской системы по обеспечению выполнения обязательствами коммерческих банков денежных функций. До достижения фондом определенной величины, например, порядка 10% от суммы активов всех коммерческих банков, в него должны направляться страховые взносы коммерческих банков и зачисляться вся прибыль центрального банка. При этом средства указанного фонда не должны вновь поступать в обращение за счет приобретения центральным банком каких-либо активов (например, государственных долговых обязательств), а использоваться только на компенсацию возможных потерь банковской системы, связанных с обеспечением выполнения обязательствами неплатежеспособных коммерческих банков денежных функций.
Возможный отзыв лицензии банка ни на один рабочий день не должен повлиять на использование денежных обязательств банка его клиентами в качестве денег13. Опыт принятия необходимых мер для достижения этой цели у многих центральных банков и других органов государственного регулирования банковской деятельности ведущих стран мира уже накоплен, включая временную национализацию или образование так называемых «переходных» банков. Важно только правильно понимать значение и цели его применения у нас.

В этом случае можно рассчитывать на то, что основная часть сбережений физических и юридических лиц будет храниться, во-первых, в банках, а не в «чулках» и «подушках», как это часто случается сейчас. Изменение способа хранения денежных сбережений будет способствовать расширению использования имеющихся в обществе ресурсов. Во-вторых, реализация инвестиционных возможностей сбережений физических и юридических лиц будет предоставляться, прежде всего, тем банкам, которые проводят сбалансированную и ответственную кредитную политику, в наибольшей степени отвечающую потребностям экономического развития страны. Это содействовало бы повышению эффективности использования экономического потенциала страны.

Однако подобную цель ни Правительство, ни Банк России, ни законодатели при разработке и принятии закона о страховании вкладов физических лиц в банках даже не ставили. Главная, но не афишируемая цель введения закона о страховании вкладов физических лиц в банках в том виде, в котором он был разработан Банком России и принят Государственной Думой, заключается в том, что благодаря ему Правительство и Центральный банк получили легитимно-преступную возможность проведения «зачистки» банковских рядов по бюрократическим правилам и понятиям. В соответствии с Положением Центрального банка № 248-П от 16.01.2004 г. «О порядке рассмотрения Банком России ходатайства банка о вынесении Банком России заключения о соответствии банка требованиям к участию в системе страхования вкладов», а также Указанием № 1379-У от 16.01.2004 г. «Об оценке финансовой устойчивости банка в целях признания ее достаточной для участия в системе страхования вкладов» он фактически намеревался заняться и на практике занялся повторным лицензированием уже зарегистрированных банков со всеми вытекающими из этого «плюсами» для чиновников и «минусами» для российских коммерческих банков, их кредиторов и вкладчиков. При этом все делается в обход основополагающего принципа законодательства, согласно которому закон обратной силы не имеет. Получается, что банки, которым была предоставлена бессрочная лицензия Банка России на привлечение и размещение вкладов физических лиц, обязаны для сохранения права на данный вид банковской деятельности пройти дополнительную процедуру проверки, по сути, повторного лицензирования со стороны Центрального банка, который и так их постоянно контролирует.

На самом деле такая политика и деятельность Банка России идут вразрез с интересами повышения стабильности банковской системы страны, защиты кредиторов и вкладчиков банков, а также укрепления рубля. Если, конечно, под укреплением рубля понимать не искусственное поддержание его валютного курса и превращение национальной валюты в суррогат доллара или евро, а обеспечение условий для выполнения денежными обязательствами российских коммерческих банков всех функций денег, включая и функцию мировых денег. Более того, полученное чиновниками Банка России право на повторное лицензирование коммерческих банков, которое формально предполагает дополнительную проверку их финансовой устойчивости, оценку соблюдения ими обязательных нормативов деятельности практически ничего общего не имеет с задачей определения надежности банков. Цели проводимой проверки коммерческих банков на предмет их возможного вступления в систему страхования вкладов будут понятны, если мы рассмотрим один, казалось бы, чисто технический нормативный документ Банка России, который был принят в феврале 2003 г., т.е. незадолго до вступления в силу закона о страховании вкладов. Как теперь уже очевидно, этот нормативный документ был разработан Банком России непосредственно с учетом тех целей и возможностей, которые ему должно было предоставить принятие закона о страховании вкладов физических лиц в коммерческих банках. Этот нормативный акт называется Положение (№ 215-11) «О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций».

Ненадлежащее страхование
или «Много на себя брать, но мало отдавать»